Remis au gouvernement le 22 mai 2026, le rapport d’évaluation rédigé par les économistes Guillaume Chapelle (CY Cergy Paris Université) et Gabrielle Fack (Université Paris-Dauphine – PSL) dresse le premier bilan complet de l’encadrement des loyers.
L’encadrement des loyers, issu de la loi ELAN du 23 novembre 2018, a été développé en tant qu’expérimentation, qui prendra fin en novembre 2026. La question de sa pérennisation est donc posée jusqu’au gouvernement.
Effet réel sur les loyers, contournements, coût pour les finances publiques, alternatives possibles : voici ce que le rapport établit, ses limites, et ce que cela implique pour les propriétaires bailleurs.
Rappels sur le dispositif de l'encadrement des loyers
L’encadrement des loyers a d’abord été introduit par la loi Alur du 24 mars 2014, avant d’être repris et transformé par la loi Élan du 23 novembre 2018 sous la forme d’une expérimentation. Initialement prévue pour cinq ans, celle-ci a été prolongée de trois ans par la loi 3DS du 21 février 2022, fixant son terme au 23 novembre 2026.
Son objectif : modérer la hausse des loyers dans les zones où un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande rend l’accès au logement difficile.
Concrètement, le dispositif repose sur la fixation, chaque année par arrêté préfectoral, de loyers de référence exprimés en euros par mètre carré, déclinés par secteur géographique et par catégorie de logement (type de location, nombre de pièces, époque de construction).
Trois valeurs en découlent :
- le loyer de référence : égal au loyer médian constaté
- un loyer de référence majoré correspondant à 120 % de ce médian : plafond à ne pas dépasser
- un loyer de référence minoré fixé à 70 %
Un propriétaire peut toutefois appliquer un complément de loyer au-delà du plafond, à condition de le justifier par des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles.
En 2026, neuf territoires appliquent l’encadrement des loyers :
| Commune |
Date d'entrée en vigueur de l'encadrement des loyers |
|---|---|
| Paris (intramuros) | 1er juillet 2019 |
| Lille, Hellemmes, Lomme | 1er mars 2020 |
| Plaine Commune : 9 communes de la petite couronne | 1er juin 2021 |
| Lyon et Villeurbanne | 1er novembre 2021 |
| Est Ensemble | 1er décembre 2021 |
| Montpellier | 1er juillet 2022 |
| Bordeaux | 15 juillet 2022 |
| Pays basque (24 communes) | 25 novembre 2024 |
| 25 novembre 2024 | 25 novembre 2024 |
Que dit concrètement le rapport Chapelle-Fack sur l'encadrement des loyers ?
Le diagnostic : un effet réel mais modéré sur les loyers
C’est la question centrale du rapport pour définir la pertinence de l’expérimentation : l’encadrement fait-il vraiment baisser les loyers ? Pour y répondre, la mission a mené sa propre évaluation économétrique, en s’appuyant sur une base de près de 30 millions d’annonces immobilières (collectées par la société Yanport) couvrant la période 2015-2024.
Le principe de l’étude est le suivant : comparer l’évolution des loyers dans les communes ayant adopté le dispositif (« traitées ») à celle de communes comparables ne l’ayant pas adopté (« de contrôle »), toutes en zones tendues.
Le résultat est clair : l’encadrement entraîne une baisse des loyers de l’ordre de 2 à 4 %, hors Paris, dans les premières années, un effet qui s’intensifie avec le temps pour atteindre environ 5 % après cinq semestres d’application.
Autrement dit, le dispositif « monte en charge » progressivement plutôt qu’il ne produit un choc immédiat.
Cet effet est solidement établi pour les villes hors Île-de-France et la Plein Commune, où la mission disposait de bonnes communes de comparaison.
Le cas parisien appelle, lui, davantage de prudence. La baisse mesurée y est proche de 5 %, mais les auteurs soulignent eux-mêmes qu’il est difficile d’en attribuer la totalité au dispositif : le marché parisien a connu des évolutions très spécifiques sur la période, notamment les effets de la pandémie de Covid-19 et un mouvement marqué de départs de ménages hors de la capitale, qui ont pu peser sur les loyers indépendamment de toute régulation. La causalité y reste donc incertaine.
Ce qu'il faut retenir
Entre 2020 et 2024, les loyers des nouveaux baux ont progressé de 8 à 12 % dans les centres encadrés, contre 14 à 16 % dans les centres-villes comparables non encadrés, alors que l’inflation hors tabac atteignait 14 % sur la même période.
Dans les zones encadrées, les loyers ont donc augmenté moins vite que l’inflation, ce qui n’a pas été le cas ailleurs. L’encadrement n’a pas fait baisser les loyers en valeur absolue : il en a freiné la hausse.
Un dispositif largement contourné du côté des bailleurs
Si l’effet sur les loyers est réel, son application, elle, est loin d’être homogène. C’est sans doute le constat le plus frappant du rapport pour qui s’intéresse au marché locatif : en s’appuyant sur environ 270 000 déclarations de loyers issues de la DGFiP, pour des baux conclus entre 2020 et 2024, la mission établit que, toutes zones confondues, plus d’un tiers des baux récents affichent un loyer supérieur au plafond majoré.
Le détail par territoire révèle de fortes disparités :
| Territoire | Inférieur au plafond | Autour du plafond (±5 %) | Supérieur au plafond |
|---|---|---|---|
| Bordeaux | 38,8 % | 17,7 % | 43,5 % |
| Plaine Commune | 42,5 % | 15,3 % | 42,1 % |
| Est Ensemble | 43,2 % | 15,5 % | 41,3 % |
| Paris intramuros | 45,2 % | 19,2 % | 35,6 % |
|
Lille (avant 2024) |
49,6 % | 17,6 % | 32,8 % |
|
Lyon (avant 2023) |
53,3 % | 17,0 % | 29,7 % |
| Montpellier | 54,1 % | 19,6 % | 26,3 % |
Source : Rapport Fack-Chapelle, mai 2026, Données GMBI / DGFiP
Ces chiffres doivent être lus avec précaution, et le rapport insiste sur ce point : un dépassement n’est pas nécessairement une infraction.
Plusieurs explications sur un dépassement du plafond coexistent et ne peuvent pas être distinguées dans les données :
- Lorsqu’un complément de loyer justifié est appliqué
- Il peut aussi correspondre à un logement qui n’entre pas dans le champ de l’encadrement (une résidence secondaire, par exemple)
- Il peut aussi traduire un non-respect effectif de la règle
Le rapport identifie un mécanisme central dans ces écarts : le complément de loyer, cité comme le principal moyen de ne pas appliquer le plafond.
Il est possible de le justifier par des caractéristiques de confort ou de localisation, sans toujours préciser à qui revient la charge de la preuve.
Effet négatif sur l'offre locative
Le principal constat du rapport sur l’offre locative est le suivant : le flux de nouvelles annonces locatives baisse d’environ 8 % dans les villes hors Île-de-France après la mise en place de l’encadrement.
À Paris, on observe au contraire une hausse du nombre d’annonces, mais celle-ci s’explique très probablement par un facteur conjoncturel : le retour sur le marché de la location classique de biens auparavant proposés en location touristique de courte durée, pendant la baisse du tourisme liée au Covid-19.
Aussi, plusieurs analyses viennent toutefois tempérer les inquiétudes à court terme. D’abord, l’encadrement n’a pas provoqué de report sur les communes voisines : les loyers des communes limitrophes des zones encadrées n’ont pas augmenté de façon significative.
Ensuite, le dispositif n’a pas accéléré la conversion des logements vers la location touristique dans la plupart des territoires. Ce basculement, antérieur à l’encadrement, est avant tout porté par la fiscalité avantageuse du meublé.
Bilan de l'encadrement des loyers :
quelles sont les recommandations du rapport ?
Le rapport ne se contente pas de dresser un bilan : il formule des recommandations qui, à quelques mois de l’échéance de l’expérimentation en novembre 2026, éclairent les choix possibles.
Il ne plaide ni pour un abandon pur et simple, ni pour une généralisation enthousiaste, mais pour un dispositif mieux outillé, mieux ciblé, et surtout repensé dans une logique plus large.
Recommandation n°1 : combler le déficit de données
C’est un préalable transversal. La mission constate que l’État ne dispose pas des outils statistiques nécessaires pour suivre rigoureusement le marché locatif ; un angle mort aggravé par la suppression de la taxe d’habitation, qui a fait disparaître la principale source d’information sur l’occupation des logements.
Elle recommande la création d’un répertoire national des loyers, reposant sur une obligation d’enregistrement de chaque bail (loyer, date de signature, numéro fiscal du logement), en s’appuyant sur la base GMBI déjà déployée par la DGFiP.
Recommandation n°2 :
conditionner et limiter le dispositif
S’il devait être maintenu, l’encadrement gagnerait à rester limité dans le temps. En effet, le rapport montre que les effets négatifs du dispositif sur l’offre s’accumulent avec la durée d’application.
Il devrait aussi être réservé en priorité aux territoires où les locataires sont les plus modestes et systématiquement accompagné de leviers structurels : assouplissement de certaines règles d’urbanisme (hauteurs, emprise au sol, permis de construire) ou encore meilleure mobilisation du parc social.
Recommandation n°3 :
consolider les dispositifs existants
Un encadrement de l’évolution des loyers entre deux baux (plafonnement à l’indice de référence des loyers) existe déjà dans toutes les zones tendues, mais qu’il n’a quasiment jamais été appliqué, faute de sanction et d’information accessible sur le loyer antérieur.
Mieux suivi, ce mécanisme plus souple pourrait jouer un rôle modérateur tout en préservant la liberté de fixation du loyer initial.
Quels sont les scénarios possibles pour l'encadrement des loyers en novembre 2026 ?
L’encadrement des loyers apparaît comme un instrument aux effets ambivalents, ni la solution miracle que ses promoteurs espéraient, ni l’échec que ses détracteurs annonçaient.
À cette ambivalence économique s’ajoute une fragilité juridique persistante. Plusieurs arrêtés préfectoraux fixant les loyers de référence ont été contestés devant les tribunaux , celui de Lyon a même été annulé en octobre 2025 à titre rétroactif, ce qui illustre l’insécurité qui pèse sur le dispositif.
À l’approche de l’échéance de novembre 2026, trois scénarios se dessinent, voici lesquels.
Scénario n°1 : fin du dispositif
Le premier scénario est celui d’une fin de l’expérimentation, le dispositif n’est donc pas reconduit. Il s’agit d’une hypothèse que le rapport n’écarte pas, compte tenu de ses limites.
Scénario n°2 : pérennisation avec modifications
Le deuxième est celui d’une prolongation ou pérennisation assortie d’ajustements : meilleur pilotage, données consolidées, complément de loyer mieux encadré, ciblage territorial affiné.
Scénario n°3 : mise en place d'une taxe de la rente foncière
Enfin, le troisième scénario, le plus structurel, correspond à la piste privilégiée par les auteurs du rapport : une bascule progressive vers l’outil fiscal, taxant la rente foncière plutôt que régulant directement les prix.
Pour les propriétaires bailleurs, le message à retenir est double. D’une part, l’encadrement des loyers, là où il s’applique, a un impact réel mais mesuré sur les revenus locatifs, de quelques points de pourcentage.
D’autre part, le rapport rappelle que la régulation des prix ne traite pas la cause profonde des tensions : la crise du logement dans les zones tendues est avant tout une crise de l’offre.
L’encadrement peut en atténuer certaines manifestations à court terme ; il ne s’y substitue pas.
Qu'en pense le gouvernement ?
Quelques jours après la remise du rapport, l’exécutif a précisé sa ligne, et elle est sans grande ambiguïté sur un point : le ministre de la Ville et du Logement, Vincent Jeanbrun, s’est dit opposé à la généralisation de l’encadrement des loyers dans sa forme actuelle.
S’appuyant directement sur les conclusions du rapport, il a estimé que, compte tenu des alertes qu’il soulève, généraliser l’expérimentation dans sa forme actuelle ne serait pas responsable.
Une extension du dispositif à l’ensemble des zones tendues n’est donc, à ce stade, pas à l’ordre du jour.
Pour autant, le ministre n’a pas enterré le dispositif pour les villes qui l’appliquent déjà. Défavorable à l’encadrement, il n’a pourtant pas fermé la porte à une reconduction au-delà de 2026 et a annoncé une concertation avec les élus concernés.
Il souhaite proposer, dans les semaines à venir, une concertation avec les villes bénéficiaires et les parlementaires volontaires, afin de tirer un bilan de l’expérimentation et d’examiner les outils à mettre en œuvre pour la suite. La méthode privilégiée est donc celle du dialogue territorial plutôt que de la décision unilatérale.
Encadrement des loyers : le ministre du Logement Vincent Jeanbrun annonce une concertation avec les élus sur la prolongation du dispositif au-delà de 2026#Logement https://t.co/VlwSksj3wG
— Public Sénat (@publicsenat) May 27, 2026
